PISA: diez años de deterioro. Evaluar los resultados, pero también las políticas

PISA 2025: una década de deterioro

Los resultados de PISA 2025 llegan pocos días después de que el Ministerio de Educación respondiera a las preguntas que OCRE (*) le había planteado sobre sus funciones de evaluación, coordinación y seguimiento del sistema educativo. La coincidencia resulta especialmente significativa porque el propio Ministerio reconoce que dispone de instrumentos para analizar la evolución del sistema, identificar tendencias y prioridades y orientar, mantener o adaptar las actuaciones de política educativa. PISA acaba de proporcionar una nueva evidencia que debería activar ese mecanismo.

Los datos son contundentes. España obtiene en PISA 2025 457 puntos en Matemáticas, 451 en Lectura y 477 en Ciencias, por debajo de las medias de la OCDE en las tres áreas. Respecto a 2015, la pérdida es de 29 puntos en Matemáticas, 45 en Lectura y 16 en Ciencias. En una década, el deterioro afecta a las tres áreas evaluadas y sitúa los resultados de 2025 entre los más bajos registrados en España.

El problema tampoco se limita al descenso de las medias. Entre 2015 y 2025, el porcentaje de alumnado que no alcanza el nivel 2, considerado el umbral básico de competencia, aumenta 11 puntos porcentuales en Matemáticas, 15 en Lectura y 6 en Ciencias. La OCDE señala además que el debilitamiento del rendimiento precede a la pandemia en numerosos sistemas educativos. En España, por tanto, no estamos ante el efecto de una coyuntura concreta ni ante un retroceso circunscrito a una competencia: estamos ante una evolución prolongada que afecta a diferentes dimensiones del rendimiento educativo.

Los propios datos permiten hablar de un deterioro de carácter sistémico, aunque PISA no pueda explicar por sí solo sus causas. El descenso se prolonga durante una década, afecta simultáneamente a las tres áreas y se acompaña de un aumento significativo del alumnado que no alcanza los niveles básicos. La OCDE advierte, además, de que en España la pérdida de rendimiento afecta también a la parte alta de la distribución: entre 2022 y 2025 disminuyó el porcentaje de alumnado de alto rendimiento en Matemáticas y Lectura, y en Matemáticas el descenso de los estudiantes de alto rendimiento forma parte de una tendencia negativa que viene de 2015.

Una reforma educativa ante una tendencia negativa

Esta trayectoria coincide con una profunda transformación de la política educativa española. En 2018, el Consejo de la Unión Europea aprobó la Recomendación relativa a las competencias clave para el aprendizaje permanente. En 2020 se aprobó la LOMLOE y en 2022 se desplegó el nuevo currículo mediante los reales decretos que establecen la ordenación y las enseñanzas mínimas de las distintas etapas.

La dimensión europea de esta transformación no se limita a una recomendación sobre competencias. Una parte relevante de las reformas españolas se ha desarrollado dentro de instrumentos europeos en los que los objetivos de política pública están vinculados a mecanismos de financiación. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia no funciona como una financiación desvinculada de las decisiones nacionales: los Estados presentan planes en los que comprometen reformas e inversiones, con hitos y objetivos concretos, y los desembolsos están condicionados a su cumplimiento. En el caso español, el Plan de Recuperación incorporó la modernización del sistema educativo y el desarrollo de un nuevo currículo por competencias clave dentro de su Componente 21.

No se trata, por tanto, de una subordinación jurídica de la política educativa española a la Unión Europea, pero sí de un mecanismo material de orientación de las agendas nacionales: la financiación europea se vincula a reformas previamente definidas, con objetivos, hitos y procedimientos de seguimiento. En este caso, una transformación relevante del currículo formó parte de ese marco de reformas.

El desarrollo curricular fue más allá de la formulación general de las competencias clave. La nueva arquitectura distingue entre competencias clave, que configuran el Perfil de salida, y competencias específicas de cada área o materia, relacionadas con los criterios de evaluación y los saberes básicos. Se modificó así de manera sustancial la forma de definir los aprendizajes, de concretarlos curricularmente y de evaluarlos.

La secuencia temporal importa. El deterioro de los resultados no comienza con la LOMLOE, por lo que no puede atribuirse a esta reforma la totalidad de la pérdida registrada desde 2015. Pero precisamente por eso la reforma debe poder ser evaluada en relación con la tendencia sobre la que pretendía intervenir. Si el nuevo currículo se presentó como un instrumento para priorizar los aprendizajes fundamentales, habrá que comprobar si, una vez implantado, está contribuyendo a mejorarlos.

PISA 2025 ofrece una evidencia internacional de gran escala posterior a la implantación completa del nuevo currículo. Como hemos señalado, no permite por sí solo establecer una relación causal entre la reforma y los resultados, pero sí proporciona información relevante para valorar si la evolución observada es compatible con los objetivos que la reforma pretendía alcanzar.

Evaluar el sistema no es evaluar las políticas

PISA evalúa el rendimiento de los sistemas educativos. El INEE analiza los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales y el Sistema Estatal de Indicadores permite seguir la evolución de numerosos aspectos del sistema. El Consejo Escolar del Estado incorpora también estos datos a su informe anual, analiza el estado del sistema y formula propuestas de mejora.

Pero evaluar los resultados de un sistema y evaluar las políticas que pretenden modificar esos resultados son operaciones diferentes.

España dispone desde 2022 de un marco específico para esta segunda tarea. La Ley 27/2022 institucionalizó un sistema público de evaluación de las políticas de la Administración General del Estado. Estas evaluaciones pueden abordar el diseño de las políticas, su implementación, sus resultados y sus efectos, y la ley contempla evaluaciones ex ante, intermedias y ex post.

La evaluación de una política introduce preguntas adicionales: si el diagnóstico que la sustentó era adecuado, cómo se ha aplicado, qué resultados ha producido y qué decisiones deben adoptarse a partir de la evidencia.

El Consejo Escolar del Estado: de la evidencia a las propuestas

El Consejo Escolar del Estado ocupa un lugar particular en este entramado. Su informe anual analiza la evolución del sistema educativo, incorpora los resultados de evaluaciones nacionales e internacionales y formula propuestas de mejora dirigidas a las Administraciones educativas.

Pero el propio Consejo ha identificado una cuestión que resulta especialmente reveladora: la necesidad de mejorar el seguimiento de sus propuestas. El Informe 2025 incorpora un mecanismo destinado a conocer en los sucesivos informes el grado de implantación de las propuestas aprobadas y evaluar su alcance.

La cuestión es significativa porque muestra que producir recomendaciones no garantiza que estas se incorporen a las decisiones. Hace falta saber qué ocurre después.

Y el propio Consejo ha ido más allá al reclamar una evaluación independiente, objetiva y participativa de las políticas públicas educativas cuando se trate de valorar las intervenciones adoptadas. El problema, por tanto, no parece ser la ausencia de instrumentos para producir información y formular propuestas.

2026: una nueva arquitectura para evaluar las políticas públicas

La Ley 27/2022 había establecido el marco general de evaluación de las políticas públicas de la Administración General del Estado. Este año se ha puesto en marcha la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, encargada de impulsar y articular ese sistema.

En julio de 2026, su Consejo Rector aprobó el primer Plan de Gestión de la Agencia, con objetivos estratégicos para 2027-2030: consolidar la Agencia, articular el sistema público de evaluación en la Administración General del Estado, reforzar la función evaluadora y rendir cuentas.

Entre sus prioridades está conseguir que la evaluación forme parte de la gestión ordinaria de los ministerios y que estos desarrollen capacidad propia para evaluar sus políticas.

La cuestión adquiere ahora una dimensión concreta. PISA 2025 proporciona nueva evidencia sobre una tendencia negativa prolongada y la nueva arquitectura institucional dispone de un instrumento específicamente concebido para evaluar las políticas que pretenden modificar los problemas detectados.

¿Qué nos dice PISA sobre las decisiones educativas?

Las conclusiones de PISA 2025 permiten concretar qué debería observarse cuando se evalúa una política educativa. La OCDE no atribuye el deterioro a una única causa. Su diagnóstico apunta a problemas que afectan a distintos componentes de los sistemas educativos y reclama respuestas que actúen sobre las condiciones en las que se produce el aprendizaje. Entre las características de los sistemas que consiguen mejores resultados destacan unas expectativas académicas altas y consistentes, una mayor concentración en un número menor de ámbitos trabajados con mayor profundidad, la inversión en el profesorado y el apoyo específico a los estudiantes y centros que más lo necesitan. La idea central es clara: es preferible trabajar un conjunto más reducido de aprendizajes con la profundidad suficiente para alcanzar un dominio real que recorrer superficialmente una lista extensa de contenidos.

La recomendación de avanzar hacia una mayor profundidad de los aprendizajes resulta especialmente relevante. No equivale simplemente a reducir contenidos. Plantea una cuestión curricular de fondo: qué aprendizajes se consideran fundamentales, cuánto tiempo y atención reciben y hasta qué punto el currículo permite trabajarlos con la profundidad necesaria para que el alumnado llegue a dominarlos. Para ello, el currículo tiene que hacer algo más que enumerar conocimientos o formular objetivos generales. Tiene que concretar qué se espera que el alumnado aprenda, establecer relaciones entre esos aprendizajes y definir una progresión que permita construir sobre lo aprendido.

Esta cuestión no es menor. La investigación sobre diseño curricular ha señalado la importancia de secuenciar los aprendizajes, tener en cuenta los conocimientos previos y establecer progresiones que permitan pasar de ideas más simples a otras más complejas. Cuando falta una estructura coherente a lo largo de las etapas, aumentan los riesgos de fragmentación, solapamiento e inconsistencia de los contenidos y se dificulta la construcción acumulativa del conocimiento. La propia OCDE subraya que la concentración, el rigor y la coherencia son principios fundamentales para decidir qué contenidos incluir, en qué cantidad y en qué secuencia.

Esto resulta especialmente relevante para valorar la arquitectura curricular desarrollada en España. Un currículo que deja excesivamente abierta la determinación de los aprendizajes (saberes) puede ofrecer margen para la contextualización y la autonomía, pero también puede trasladar a cada centro y a cada docente decisiones que afectan a qué conocimientos se consideran fundamentales, en qué orden deben aprenderse y qué nivel de dominio se espera alcanzar. Cuando esas decisiones no están suficientemente concretadas, existe el riesgo de que el alumnado acumule aprendizajes parciales y poco conectados entre sí, en lugar de construir un conocimiento progresivamente más amplio, estructurado y profundo.

La cuestión afecta también al propio concepto de competencia. Las competencias no se desarrollan al margen del conocimiento, sino mediante la movilización de conocimientos y habilidades que deben haberse construido previamente y que necesitan relacionarse entre sí. El marco científico de PISA 2025, por ejemplo, identifica como necesarios el conocimiento de contenidos, el procedimental y el epistémico para desarrollar las competencias científicas. La evaluación de una reforma curricular debería permitir comprobar, por tanto, si la formulación competencial se traduce en una selección suficientemente precisa de los conocimientos que deben adquirirse y en una progresión que permita utilizarlos de manera cada vez más compleja.

La OCDE insiste además en la necesidad de que currículo, enseñanza y evaluación se refuercen mutuamente. Esta coherencia es especialmente importante en un currículo que ha modificado simultáneamente la formulación de los aprendizajes, las competencias específicas, los criterios de evaluación y las orientaciones para su desarrollo. Si estos elementos apuntan en direcciones diferentes, puede producirse una distancia entre lo que formalmente se pretende enseñar, lo que realmente se trabaja en las aulas y aquello que finalmente se evalúa. PISA señala precisamente que el foco en los aprendizajes solo produce resultados cuando el currículo, la enseñanza y la evaluación se apoyan mutuamente.

Las expectativas académicas constituyen otro elemento relevante. No basta con formular objetivos curriculares ambiciosos: el alumnado necesita encontrar expectativas claras y consistentes y una enseñanza capaz de llevarle hasta ellas. Esto sitúa el foco también sobre la formación y el apoyo al profesorado, los materiales y recursos disponibles y las condiciones organizativas en las que se desarrolla la enseñanza.

La evaluación debería permitir comprobar, por tanto, mucho más que si se han aprobado nuevos currículos. Debería analizar si estos han permitido identificar y priorizar los aprendizajes fundamentales, si existe una progresión suficientemente clara para construir conocimiento acumulativo, si las competencias específicas y los criterios de evaluación contribuyen realmente a concretarlos, si existe coherencia entre currículo, enseñanza y evaluación y si los recursos y apoyos se dirigen hacia el alumnado y los centros que más los necesitan.

PISA tampoco permite responder por sí solo a estas preguntas. Pero proporciona una señal suficientemente clara sobre los resultados como para que formen parte de una evaluación de la política educativa. Si una reforma curricular pretendía priorizar los aprendizajes fundamentales, la evaluación debe poder determinar si esos aprendizajes están efectivamente identificados, secuenciados, enseñados y adquiridos con la profundidad necesaria.

¿Qué capacidad tiene el sistema para aprender?

España dispone de una cantidad considerable de información sobre su sistema educativo. Tenemos evaluaciones internacionales y nacionales, series temporales, indicadores, informes anuales, propuestas de mejora y evaluaciones de programas concretos. Desde 2026 existe además una estructura específica para institucionalizar la evaluación de las políticas públicas. Sin embargo, los resultados muestran que durante una década la tendencia ha sido negativa. La cuestión, por tanto, es:

¿Qué capacidad tiene el sistema para convertir toda esa información en aprendizaje institucional y en decisiones que modifiquen las políticas cuando los resultados no mejoran?

Esta pregunta es especialmente pertinente en relación con la reforma curricular. Una reforma que modifica de manera sustancial el currículo y que se presenta como instrumento para priorizar los aprendizajes fundamentales debe poder ser sometida a una evaluación de sus resultados.

Y esa evaluación debería permitir conocer qué resultados se esperaban, qué ha ocurrido realmente, qué factores pueden explicar la evolución observada y qué elementos de la política deben mantenerse, modificarse o sustituirse.

PISA 2025 ya ha puesto los datos sobre la mesa. Ahora toca comprobar si el sistema sabe qué hacer con ellos.

Asunción Navarro Llópis es catedrática de Educación Secundaria en Física y Química, asesora de formación docente en el CEFIRE CREA y miembro del Observatori Crític de la Realitat Educativa (OCRE *). Combina la docencia, la formación del profesorado y el diseño de recursos educativos abiertos. Ha publicado en revistas como Alambique y ha participado en congresos de educación científica. Su trabajo acerca la ciencia al aula mediante propuestas contextualizadas, experimentales y basadas en la investigación educativa.

(*) OCRE, Observatori Crític de la Realitat Educativa (asociacionocre.org) es una asociación estatal de carácter cultural y sin ánimo de lucro que reúne a profesorado, familias y sociedad civil en defensa de una educación pública de calidad basada en el conocimiento y la evidencia científica. Su actividad combina análisis crítico de las políticas educativas, participación del profesorado y propuestas para la mejora del sistema educativo.